評論 | 以社會治理思維制定醫(yī)藥政策
日期：2019/3/29
果不其然，全國兩會期間，國家組織藥品集中采購和使用試點（俗稱“4+7”帶量采購試點）成為醫(yī)藥界代表、委員最集中討論的議題。只待大會閉幕，一封封帶著政策訴求的議案、提案、建議函件就會如雪片般飛向國家醫(yī)保局。在醫(yī)藥界行業(yè)協(xié)會赴全國各片區(qū)召開藥企座談會時，更有藥企代表直言：帶量采購事關(guān)“行業(yè)興亡，匹夫有責”。
國家醫(yī)保局已有對策。全國兩會召開前夕，國家醫(yī)保局局長胡靜林親自主持召開座談會。胡靜林承諾，醫(yī)保局將按照國務院常務會議要求，制定涉企規(guī)章文件時更多聽取企業(yè)意見，持續(xù)加強與醫(yī)藥企業(yè)的溝通。這一及時溝通，填補了醫(yī)保領(lǐng)域制藥企業(yè)與高層決策者直接對話的空白，對于增強醫(yī)保政策的透明度、連貫性、可預期性有重要意義。
在這次對話之前，政企雙方幾乎不在同一個話語體系內(nèi)。醫(yī)藥界行業(yè)協(xié)會提交給兩會代表、委員的建議書認為，“4+7”帶量采購試點是醫(yī)保主管部門的越權(quán)之舉：醫(yī)?；鹗琴M用支付方，沒有權(quán)力自己制定藥品銷售價格，因此試點不僅不可擴大，還應該叫停。國家醫(yī)保局則回應稱，醫(yī)藥界曲解了“4+7”帶量采購試點的含義，醫(yī)保主管部門自始至終沒有入場采購，而是采取“國家組織、聯(lián)盟采購、平臺操作”的組織形式。更何況，與前幾輪省級招標采購和國家組織藥品價格談判相比，本輪帶量采購試點已強化對地方醫(yī)保部門、醫(yī)療機構(gòu)“以價換量”“反對壓貨款”的剛性約束，因此對創(chuàng)新藥企不僅不是利空，還是利好。
由于“4+7”帶量采購試點尚在落地過程中，試點城市醫(yī)療機構(gòu)能否保量用藥，中標品種能否享受政策利好，仍有待觀察。不過，從根子上，要想緩解監(jiān)管者與監(jiān)管相對方之間的緊張關(guān)系，需要重新界定政府（部門）在市場經(jīng)濟中的身份和位置。
改革開放40年走來，不乏“政府派”與“市場派”的激烈爭論，但政府（部門）不應只走“包辦者”和“守夜人”這兩個極端。實際上，政府對市場的干預方式，不是天平的兩端，而是一個連續(xù)的“光譜”——政府既可以作為超越市場主體的第三方，行使宏觀經(jīng)濟調(diào)控等職能；政府也可以作為某一市場主體的相對方，對其行使籌資付費（購買者）的職責；在特殊情況下，政府甚至可以自己作為市場主體，參與直接生產(chǎn)。
政府究竟是作為中立第三方，還是支付相對方，將決定了醫(yī)保治理機制的頂層設計。截至目前，政界、學界、產(chǎn)業(yè)界對此均有巨大分歧。共識在談判中越談越多，真理在辯論中越辯越明。在全國醫(yī)保工作會議上，國家醫(yī)保局局長胡靜林特意提到，要培育和發(fā)揮社會組織的作用，形成共建共治共享的社會治理格局。國家醫(yī)保局副局長陳金甫在回顧自己親歷的中國醫(yī)保20年歷程的署名文章中，也提到“以社會協(xié)商為基礎(chǔ)，共同規(guī)則為遵循”。筆者認為，社會治理思維應當超越“政府派”和“市場派”，成為醫(yī)藥界涉企政策的“第三條道路”。
具體到“4+7”帶量采購試點，如果國家醫(yī)保局是以中立第三方出現(xiàn)，就應該超越于所有市場主體——仿制藥與原研藥、國產(chǎn)藥與進口藥、生產(chǎn)商與流通商——的利益，回歸到采購制度與規(guī)則制定者的角色，讓各試點地區(qū)按照已有制度與規(guī)則，自行制定使用周期、報銷比例，讓各試點醫(yī)療機構(gòu)自愿申報采購量、自主決定節(jié)約資金用途。表面上看，行政權(quán)力變得“不露鋒芒”，實際上看，醫(yī)保部門也得以從利益之爭的泥淖中掙脫出來，變得更有行業(yè)公信力。
退一步講，如果地方醫(yī)保局及其經(jīng)辦機構(gòu)希望以支付相對方身份出現(xiàn)在藥品采購項目中，就要舍得放下行政機關(guān)的“面子”和“位子”，不能動不動“揪辮子”“掄棍子”，要在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，平等協(xié)商，充分競價，用醫(yī)保的戰(zhàn)略性購買功能換得藥品高性價比。
需要強調(diào)的是，社會化治理不同于“企業(yè)治理”。醫(yī)藥界涉企政策除了需要傾聽利益相關(guān)方（通常是企業(yè)）的意見，更需要引入第三方社會力量，如政府內(nèi)設咨詢機構(gòu)、外部研究機構(gòu)、患者組織、行業(yè)協(xié)（學）會等等。今年兩會期間，一份由秦叔逵等46位全國政協(xié)委員聯(lián)署的提案反映，原國家食藥監(jiān)總局自2017年成立藥品注冊審評專家咨詢委員會以來，僅公示了38個委員會名稱和專家委員名單，至今未見委員會正式組建和開展活動。由于第三方社會力量參與涉企決策牽扯更大的行政成本，或許還延長了行政決策周期，大部分政府部門趨于謹慎。但無論如何，科學決策需要“多方共識”，社會治理機制不容空轉(zhuǎn)，涉企政策傾聽意見要“請得來”“聽得進”“做得到”。
今年，《政府工作報告》提到，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，實體經(jīng)濟困難較多。在制定涉企政策尤其是醫(yī)藥界涉企政策時，只有運用社會治理思維，才能減少各利益主體之間的摩擦力，確保國民經(jīng)濟及其細分產(chǎn)業(yè)體系維持高效運轉(zhuǎn)，助推中國醫(yī)藥經(jīng)濟的巨輪駛離風暴區(qū)，登陸優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、創(chuàng)新發(fā)展的彼岸。
信息來源：經(jīng)濟觀察報
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